NT DISET 73 - Reforma do Setor Brasileiro de Cabotagem: Impactos Sobre a Comparação Internacional
Um fato amplamente documentado pela literatura econômica é a estagnação da produtividade brasileira ao longo das últimas décadas.2 Esse fato caracteriza a perda de competitividade das empresas domésticas e se manifesta, por exemplo, no baixo crescimento econômico do país e na estagnação do nível de renda da população brasileira. Enquanto o país apresentou um crescimento anual médio de 0,80% ao longo dos últimos dez anos, esse percentual se mostrou equivalente a 1,25% para a economia mundial, 2,58% para as economias de renda média3 (das quais o Brasil faz parte) e 1,04% para a América Latina. Essa estagnação vem impactando negativamente também a competitividade das empresas domésticas e se manifestando na queda da participação brasileira nas exportações mundiais. De fato, enquanto o país era responsável por 1,42% das exportações mundiais em 2011, esse percentual se mostrou equivalente a 1,19% em 2016.4 Um dos diagnósticos encontrados na literatura é que essa estagnação da produtividade da economia brasileira seria consequência, entre outros fatores, de problemas regulatórios e concorrenciais.5 Em outras palavras, regulações inadequadas e barreiras à livre concorrência seriam alguns dos determinantes da baixa produtividade da economia brasileira. Os problemas regulatórios brasileiros podem ser colocados sob uma perspectiva internacional utilizando-se o Product Market Regulation (PMR) indicador da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que mede a qualidade regulatória dos países investigados. Na edição mais recente do PMR, a de 2018, entre 39 economias, o Brasil ocupava a penúltima posição, à frente apenas da Argentina. Esse resultado sinaliza a necessidade de o país aprimorar seus marcos regulatórios para sair do quadro de estagnação de sua produtividade. Diversos países têm utilizado o indicador PMR, da OCDE, como uma referência para a identificação de uma agenda de reformas microeconômicas e do grau de avanço necessário dessas reformas com vistas a alcançar determinada referência internacional. Exemplo desse procedimento é documentado em OECD (2015), que discute uma série de reformas estruturais realizadas pela Itália no início desta década. Segundo essa publicação, as reformas no PMR implementadas na economia italiana teriam um potencial de levar o produto interno bruto (PIB) daquele país, depois de dez anos, a um patamar superior cerca de 2,6%. Esta pesquisa utiliza então a experiência desenvolvida na economia italiana e em outros países como um motivador e referencial. Neste momento, está em discussão no governo brasileiro uma reforma do marco regulatório do setor de cabotagem. A regulação desse setor é baseada na Lei no 9.432, de 1997.6 Naquela época, essa lei representou um avanço regulatório, mas estabeleceu determinadas reservas de mercado direcionadas ao setor naval brasileiro. Ao longo das décadas seguintes, presenciou-se uma baixa participação do setor de cabotagem na matriz de transporte brasileira. Até onde é de conhecimento dos autores desta nota, a literatura é omissa em responder até que ponto essa baixa participação pode ser atribuída às reservas de mercado apontadas. Essa é uma questão que exige trabalhos futuros, a fim de se aprofundar o entendimento acerca do desenvolvimento da cabotagem brasileira. O objetivo desta nota é colocar em perspectiva internacional uma eventual reforma do setor doméstico de cabotagem, no intuito de verificar se essa reformulação é efetiva em alterar a qualidade regulatória do setor. Com esta análise, busca-se obter uma medida do grau necessário de ambição para que essa reforma tenha efeitos concretos sobre a competitividade da economia brasileira. Dessa forma, é necessário clarificar alguns pontos da legislação vigente (Lei no 9.432/1997), hoje em discussão. Em primeiro lugar, não há qualquer restrição quanto à origem de capital no setor, apesar de a atividade de cabotagem ser restrita a empresas brasileiras. Para que potenciais competidores entrem no mercado, contudo, é preciso que a empresa de cabotagem detenha a posse de embarcações brasileiras. Essa condição induz um significativo dispêndio de capital inicial para a formação de uma empresa brasileira de navegação (EBN), constituindo, assim, uma relevante barreira à concorrência. Em segundo lugar, outro obstáculo relevante ao crescimento da atividade de cabotagem reside na exigência de contratação de construção de embarcações em estaleiro nacional para que a EBN possa realizar o afretamento a casco nu de embarcações estrangeiras. Para que possam expandir suas frotas e, consequentemente, aumentar a oferta de mercado por meio do afretamento de embarcações estrangeiras, as EBNs são, então, obrigadas novamente a realizar um significativo dispêndio de capital, na forma de embarcações de estaleiros brasileiros. O argumento em defesa dessas barreiras concorrenciais – a exigência de posse de embarcação brasileira e a contratação de embarcação em estaleiro nacional para o afretamento de embarcação estrangeira a casco nu – costuma residir na alegação de que essas restrições funcionariam como um lastro que garantiria a regularidade da oferta de embarcações para realizar a cabotagem no mercado brasileiro. Caso contrário, uma eventual volatilidade no mercado internacional de transporte marítimo poderia, em momentos de maior atratividade econômica de outras rotas, desviar embarcações do mercado nacional, ocasionando, eventualmente, uma crise de oferta. De forma contrária a esse argumento, verifica-se que a conquista de participação no mercado de cabotagem exige custo e tempo para as empresas operadoras se estabelecerem em rotas e fidelizar clientes. Portanto, a própria participação da empresa no mercado constitui também uma espécie de custo afundado (sunk cost), fazendo com que elas tendam a apresentar relutância em sair do mercado, mesmo sem a necessidade de lastro, em virtude de oscilações momentâneas de preços tanto no mercado doméstico quanto no internacional. Desse modo, uma eventual reforma do setor de cabotagem pode ter dois graus diferentes de ambição. O primeiro, mais modesto, apenas flexibilizaria as barreiras de crescimento das firmas, permitindo a elas, por exemplo, o afretamento de um maior número de embarcações para um mesmo lastro. O segundo, um pouco mais ambicioso, removeria uma maior parte das barreiras de entrada e crescimento das empresas, retirando a necessidade de lastro tanto para o afretamento de embarcações estrangeiras a casco nu quanto para constituir uma EBN. Esta nota mostra que uma reforma do setor de cabotagem que não remova barreiras concorrenciais relevantes, tais como a exigência de lastro, corre o risco de se revelar ineficaz, incorrendo em mais uma perda de oportunidade por parte da sociedade brasileira. De fato, uma reforma que procure apenas flexibilizações marginais manteria a economia do país bastante distante das melhores práticas internacionais, contribuindo para a estagnação da produtividade. Para alcançar o objetivo proposto, este trabalho se divide em quatro seções, além desta introdução. A segunda seção apresenta brevemente o indicador PMR da OCDE, enquanto a seção seguinte reporta as implicações do indicador para a avaliação da regulação do setor de transporte aquaviário. A quarta seção avalia o impacto de uma eventual reforma do setor de cabotagem no comparativo internacional. Finalmente, a última seção apresenta as principais conclusões e suas implicações em termos de agenda de trabalho para a melhoria regulatória do setor de transporte aquaviário.